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西部發展要走不同于東部發展的路子

發布時間:2010-7-3 14:42:43

 2010年3月26,溫家寶總理主持召開國務院西部地區開發領導小組第二次全體會議,提出今后要繼續加大中央財政對西部地區的轉移支付和各類專項資金支持力度,今年要推進我國西部地區重點水利工程、油氣管網、電網、通信等基礎設施建設,加強環境保護和節能減排。
   2010年4月7,國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,再次研究深入實施西部大開發戰略的重點任務和政策措施。會議重申,要堅定不移地深入實施西部大開發戰略,并部署了今后一個階段七項重點任務和政策措施:一是加快推進以改善民生為重點的社會建設,優先發展教育,提高醫療衛生服務能力,千方百計擴大就業,提高社會保障水平,積極發展文化體育事業,促進基本公共服務均等化。二要堅持把加強“三農”工作作為重中之重。改善農業基本生產條件,大力發展特色農業,提高農民收入水平。三要加快交通、能源、信息、市政公共設施等基礎設施建設。四要著力推進重點生態區建設,鞏固退耕還林、退牧還草成果。大力發展循環經濟和節能環保產業,所有新上項目都要嚴把生態環境關。五要發展特色優勢產業。六要進一步加大西部重點區域開發力度。七要深化行政管理體制、經濟體制及社會事業領域改革,全面推進對內對外開放。

 

        西部大開發戰略已經實施了10年。我國西部地區經濟發展、社會進步、民族團結、邊疆穩定,各項事業取得了顯著成就,為全國經濟發展開辟了新的廣闊空間,也有力地促進了區域經濟協調發展。如今,站在新的起點上的新一輪西部大開發,需要我們在總結已有經驗和教訓的基礎上,進行更為廣泛的思考和討論。為此,前不久,國家行政學院分別舉辦了“第七期西部地區領導干部培訓班”和“第十八期青海省中青年領導干部培訓班”。在培訓過程中,廣大學員們認真學習,積極探索,對我國新一輪西部大開發戰略的實施和相關政策措施的落實,紛紛提出自己的理論認識和政策建議。
  
  理清新一輪西部大開發的思路
  
   在討論中,學員們普遍認為,過去的西部大開發實踐中,在觀念、理念方面始終存在著一些誤區,需要加快轉變和澄清。具體主要有以下幾點:
   首先,以東部經濟總量或結構指標為參照,來衡量西部開發的成效,并確定西部繼續“追趕”東部的目標。學員們認為,在這種觀念下,會出現西部與中東部之間所謂“梯度發展階段論”,即當前的東部地區就是今后西部地區的發展目標,并遲早要達到,并以現行指標為依據,衡量西部追趕東部的“差距”。由此提倡西部地區應積極承接東部產業轉移,甚至還有些人把西部地區人地比例關系被理解為“環境容量大”。而實際上,這種主張,忽略了西部地區的資源稟賦條件,尤其是環境條件比東部更脆弱這一事實,也忽略了西部在全國經濟、社會、生態發展戰略中的主要功能定位,具有很大的片面性。
   其次,直至今天,仍有許多人把西部開發等同于資源開發,希望通過能源和礦產資源的開采,以支撐西部地區經濟社會發展,甚至以“在開發中保護,以保護中開發”為名,不斷侵蝕或以各種方式變相侵蝕禁止開發區規劃,在生態脆弱地帶大規模進行資源開采。而學員們認為,很多資源開發項目造成的環境生態破壞根本不可恢復。況且在現行資源開發管理和稅費體制,缺乏規范和有效的資源生態補償機制,資源開發并未起到支撐西部發展的作用。
   第三,當前許多人以為西部開發只是各級政府的責任,片面強調中央與地方政府之間財稅優惠和政策照顧、地方政府之間的對口援助。其實,除了這些方式之外,在西部開發中,應強化政府在規劃、引導、激勵和監管方面的作用。通過政策法規上的激勵約束機制設計,充分運用市場機制和社會政策,使企業、社會組織和其他民間力量廣泛參與西部開發,將技術、資金、人才、社會意識等要素源源不斷地動員到西部地區經濟發展、生態環境保護、減災扶貧以及其他民生事業領域中去。
   此外,還有一個觀點也引起爭議:即新一輪西部開發是強調西部地區自主發展,還是繼續加強中央和發達地區幫扶力度。一種觀點認為,經過10年努力,國家西部大開發戰略的實施為西部地區奠定了后續發展的基礎條件。新一輪西部大開發不應強調國家和東部地區對西部的“輸血”功能,而要強調西部的自我造血功能。因此在新的發展規劃中要突出西部地區自主發展權利和自力更生的責任。而大多數西部地區干部認為,即使經過10年的開發,目前西部地區的發展后勁仍不足,而且生態環境脆弱將是永久性制約因素,在全球氣候環境危機日益加重的情況下,西部地區作為全國乃至全世界生態環境屏障的功能更加突出。我國西部在國家自然資源戰略基地中的作用也將長期存在。因此,西部開發中中央對西部地區、中東部發達地區對西部地區的補償、補助和支援,將需要長期加強,須臾不能松懈。
  
  全面貫徹落實科學發展觀
  
   討論中,學員們指出,科學發展觀已經成為我國工業化城市化進程的指導思想,理應在西部大開發中全面貫徹。他們就此提出了一些觀點和建議:
   ――建議考慮以“西部大發展”代替“西部大開發”概念。其理由在于,第一,從確保我國能源資源安全、保護國土安全、致力于全民族團結融合和實現國家長治久安結合起來考慮,將西部開發確定為長久不變的重大國策。
  第二,除了基礎設施建設項目、重大資源開發項目和生態環境保護項目之外,今后對于文化尤其是各種各樣的民族宗教文化保護、民生建設、特種產業開發等,也要納入西部大發展的項目中。
   ――從指導思想到政策規劃,應要體現基于不同自然稟賦和主體功能區定位,體現出西部地區自身的發展目標來。事實上,即使在西部地區,也并非整齊劃一。西部各地區之間的差別,甚至不亞于東部、中部與西部地區之間的差別。
   ――注重市場機制和社會政策,動員各種有利因素發展西部。作為我國重要的生態屏障和淡水、能源與礦產資源富集帶,西部地區為我國工業化進程得以快速推進和實現科學發展,必將起到越來越重要的物質保障作用。正如農業是工業的基礎,農村是城鎮的基礎,我國的工業化和城市化離不開農業與農村的發展,因而提出“工業反哺農業、城市支持農村”,而在區域發展問題上,既然我國的西部為中東部發展提供生態與資源保障,那么是否也需要提出“中東部反哺西部”呢?也就是說,中東部地區今后對于西部,并非僅僅停留“道義”上的幫扶,更非是“同情”式的支援,而是整個國家要實現各地區協調發展必不可少的要件,尤其是中東部發展僅靠其自身無法繞開的必經之路。
  
   生態和資源開發補償機制要邁出實質性步伐
  
   廣大學員們認為,對于西部地區進行生態與資源開發的補償問題,應下決心從機制和體制上入手解決。這一問題在“十一五”時期已經得到廣泛討論,現在開始直到“十二五”期間,必須取得實質性進展。
   首先,要探索建立戰略性生態保護和資源開發的成本分攤機制。全國各地要共同承擔生態保護成本。其補償機制可根據“誰收益、誰付費”、“誰加害、誰付費”和“誰保護、誰受益”等原則詳細制定。推進公共資源交易改革的辦法獲得補償資金,但要規范流程,加強監管。提高石油天然氣資源稅率后,要對中石油、中石化等央企的所得稅分成比例進行調整,提高地方留成比例。
   其次,探索創新生態保護機制,盡可能實現使生態保護成為有回報的事業。例如,把當地居民從生態資源的索取者變成生態資源的保護者;再如,建立生態保護產業化體系,尤其是要在國家層面統籌研究生態資源的循環利用,引導全社會的資金、技術和人才,向生態保護領域配置。嘗試發行彩票、債券等,建立生態維護基金。鼓勵從事生態保護、少數民族和貧困地區教育和扶貧領域的社會組織建設。
   第三,要制定更加細化的生態保護公共政策。例如,要在限制和禁止開發區域,通過生態移民,降低人口對生態環境的壓力,因此需要對教育、衛生方面統籌考慮,真正做到讓移民“移得出、穩得住、能致富”。又如,要完善天然林保護、退耕還林還草的補償政策,對天然林要提高補助標準,西部地區造林初期需經過兩到三次補植補種,才能達到合格標準,因此應提高上述各項補助標準、延長補助年限,擴大實施規模,包括向干旱地區擴展。此外,還需要把廢棄老礦區的生態環境恢復與重建列入生態補償的內容。
   最后,要加快生態保護立法。在國務院《退耕還林條例》基礎上,總結10年來退耕還林、還草,公益林、防護林等建設管理的成功經驗和補償方式,將生態保護法制化。修改《水土保質法》,將西部生態修復作為重要內容之一,使西部生態保護、治理、修復有法律保障。
   學員們指出,當前在生態補償和資源開發補償機制建設方面,許多工作需要加大力度推進。例如西部生態補償機制的監測評估體系還沒有建立;跨流域水權制度改革方面,還沒有真正破題;跨區域的森林和草地碳匯補償,僅在若干地區開始試點;水電、能源和礦產資源稅費制度改革已經起步,但應在此基礎上,對這些稅費在地區之間、中央與地方之間、開發企業與當地居民之間的補償機制建設一并考慮。從中央到西部省市區應成立領導協調機制,推動、監督生態補償政策、項目和資金的落實。
  
  建立差別化分類扶持政策體系

  
   學員們認為,在西部地區,要明確“能源寶庫”、“我國文化之源”、“我國環境安全保護地”等地區的戰略地位與作用。有針對性地對貧困地區,生態脆弱區,邊境地區和中心城市、資源富集區,老工業基地等不同類型的區域,以及民族地區、革命老區,實施有差別的政策,明確國家扶持的標準、范圍、時限、方式,制定具體措施,切實提高實施效果。
   例如,在政府間財政關系上,首先,應在現有國家財力基礎上,考慮在全國范圍內縮小地區間基本公共服務的差距,這需要制定各地區人均公共服務標準和投入規劃,并納入中央財政投入和地方政府年度財政預算;其次,國家和地方政府應針對災害、生存條件和戰略重要性,實施相應的扶助或補貼政策,特別在化解地方政府債務時,要優先考慮加大對西部地方政府的支持力度;第三,應穩定現有投資渠道,繼續支持國家重點工程建設,取消西部地區的地方配套要求,并按現有投資標準的10%~20%的比例增加支出,像由于建筑材料、人工費用的上漲,應將通村公路的補貼標準由原來的10萬元/公里調整為20~30萬元/公里;通鄉公路的補貼標準由原來的40萬元/公里調整為60~80萬元/公里;最后,應繼續加大地方之間對口支援的政策推廣力度。
   學員們還指出,除了繼續加強中央轉移支付的力度之外,還可以推出稅收方面的優惠政策。例如延長西部大開發政策時限,把現行稅收優惠政策再延長10~20年;保留企業所得稅15%的低稅率,并擴大覆蓋面。
   在民生方面,學員們提出了應大力支持西部實施高中階段義務教育、不斷改善西部居民居住條件、幫助積極促進西部就業、提高城鄉困難群體的保障水平等政策建議。
  
  加快西部地區的產業布局調整
  
   學員們表示,應以經濟發展方式轉型為契機,加快西部地區的產業布局調整。具體政策措施應包括:首先,繼續加大力度支持西部地區的基礎設施建設,在過去的10年里,西部地區交通等基礎設施得到較多的投資,而今后西部基礎設施建設方面,應在鐵路公路網之外,加強機場、水利工程,互聯網、3G網絡、油氣管網、電網投資;其次,國家戰略性重大項目布局應向西部城市傾斜,應在西部重點布局以風能、光能、核能為核心的新能源產業,以環境和文化資源為核心的生態旅游產業,以傳統醫藥文化為核心的中醫中藥、保健食品產業等;第三,應整合布局資源依托型產業,促進產業從資源采掘向資源深加工和綜合利用轉變,如可以在西部條件較好的地區,依托交通干線以及大中城市和產業園區,建立一批國家級無污染產業轉移示范區;此外,還可以授予西部地區地方政府一定的自主權,明確由其制定符合地方特色的《地方產業結構調整目錄》。
  
   加快自然保護區或特殊規劃區建設
  
   由于來自不同地區,對各地的情況有著切身的體會,因此學員們在討論中,就提出了應針對不同自然生態條件和民族習俗,建立多種類型的自然保護區或特色旅游區,如建立西雙版納國家級生態保護區;同時還應發揮地緣優勢,在邊境貿易有一定發展水平的地方,更多地推廣開辦自由貿易區、零關稅區等,甚至可以考慮在沿邊境0~5公里的地帶設立“無稅區”經濟地帶等建議。
   也有不少學員還提出,應著力推進東西部干部交流制度。把干部雙向交流任職作為統籌東西部發展的一項重要舉措,把在西部工作作為領導干部選拔任用的一個基本條件,吸引東部的優秀干部到西部任職。同時有計劃地選派西部干部到東部任職。應提高西部干部職工的收入水平,保持高素質公務員獻身西部的穩定性。
   除了上述內容外,學員們還提出了不少不僅具有“西部特點”,而且具有全國意義的政策建議,如統籌城鄉發展的規劃、農村土地確權和耕地保護、中央與地方財政收支關系完善、地方政府債務化解、投資體制改革、社會事業發展,以及政府職能轉變和公共服務均等化等。

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